專項債擴容 穩投資加力

2020-04-16 09:04:32 | 來源:人民日報 | 責編:王濤

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  截至3月31日,各地發行新增專項債券1.08萬億元,發行規模同比增長63%,結構更優,對社會資本的撬動作用逐漸加大。

  中央政治局會議指出,積極的財政政策要更加積極有為,適當提高財政赤字率,發行特別國債,增加地方政府專項債券規模。國務院常務會議明確再提前下達一批地方政府專項債額度,帶動擴大有效投資。加快專項債發行進度的同時,也必須繃緊“防風險”這根弦,完善相關制度,提高專項債資金使用效益。

  面對新冠肺炎疫情影響,積極的財政政策不斷加力提效。中共中央政治局3月27日召開會議指出,加快地方政府專項債發行和使用,加緊做好重點項目前期準備和建設工作。

  今年以來專項債發行使用情況如何?重點投向哪些領域?如何提高資金使用效益、有效控制風險?就這些問題,本報記者進行了采訪。

  擴總量、優結構,促投資效果初步顯現

  水碧沙白的廈門,是一座高顏值的現代化城市。不過,城中村、老舊城區和城鄉接合部的生活污水收集處理能力跟不上,一直是這座城市的“隱痛”。2020年是廈門城鎮污水處理設施建設“十三五”規劃的收官之年,按計劃,到年底全市將新增污水處理能力70萬噸/日,實現污水“全收集、全處理”。年初廈門市發行25億元專項債,為這項工程籌資。目前資金已撥付到位,工程建設熱火朝天。

  與廈門一樣,越來越多的地方正通過發行專項債來加快基礎設施建設,補短板、惠民生,穩投資、促發展。數據顯示,財政部目前已提前下達兩批2020年新增專項債限額,規模合計1.29萬億元。截至3月31日,各地發行新增專項債券1.08萬億元,占新增額度的84%;發行規模同比增長63%。各地發行新增專項債券實際用于項目8255億元,占發行額的77%。

  專項債發行“快馬加鞭”,穩投資作用逐步增強。

  ——結構更優,更快形成實際投資。

  2019年我國共發行專項債25882億元,但萬得數據顯示,其中棚改、土地儲備專項債合計13789億元,占半數以上,這樣的“債務結構”不利于形成有效投資。

  2019年中央經濟工作會議提出,財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業、產業、區域等政策形成合力,引導資金投向供需共同受益、具有乘數效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域,促進產業和消費“雙升級”。國務院常務會議為此明確,2020年新增專項債券不得用于土地儲備及與房地產相關領域,不得安排產業項目,不得用于償還債務。

  據海通證券測算,截至3月19日,已發行的1萬億元專項債中,85%的資金投向基礎設施建設,其中交通基礎設施投資占比最大。

  ——“杠桿”更強,對社會資本的撬動作用逐漸加大。

  2019年6月,中辦、國辦發文首次明確專項債可作重大項目資本金。2019年11月,國務院再次發文,明確專項債在項目資本金中占比,根據項目類型不同,最低可為15%—25%。中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚認為,專項債用于重大項目資本金,相當于為項目增信,可吸引帶動更多社會資本跟進。

  中信證券的研究報告數據表明,2019年專項債用作項目資本金比例不足1%。而2020年3月,共有96個項目將專項債用作資本金,占新增專項債規模的12.21%。

  財政部副部長許宏才介紹,目前各地用于重大項目資本金的專項債券規模約1300億元。財政部日前也明確,以省為單位,可用于項目資本金的專項債占該省專項債規模的比例,可突破20%的限制,這為專項債進一步發揮“乘數效應”,支持基建投資,帶動社會投資,勾勒出更大想象空間。

  順應形勢、貼近需求,財政政策更加積極有為

  加快復工復產是當前重點工作之一。廣西財政廳有關負責人告訴記者,自治區共安排提前批專項債券63.37億元,支持42個產業園區、標準廠房項目加快建設,比2019年全年用于產業園區建設的專項債券額度增加44.22億元,增長230.9%。“這給企業復工復產注入強大信心!比如賀州市生態產業園廠房建設項目,共使用專項債券資金1.2億元。園區已引入不少優質企業,僅祥云億航智能科技一家,預計年產值可達200億元,提供就業崗位1500個,增加稅收16億元以上,還能帶動當地高科技產業鏈發展。這筆‘債’完全符合‘融資規模與項目收益相平衡’的要求,借得值。”該負責人說。

  3月31日的國務院常務會議決定,抓緊按程序再提前下達一定規模的地方政府專項債。中國社科院財經戰略研究院副院長楊志勇認為,第三次提前下達的專項債,除繼續向基建投資傾斜、彌補民生短板外,還回應了疫情暴發對我國應急醫療和公共衛生建設提出的新要求,同時兼顧擴大消費對新基建提速的需求,以及推動復工復產、穩崗就業對職業教育等準公共服務的需要,“這是積極的財政政策更加積極有為的體現。”

  積極的財政政策,不僅要體現在總量擴張上,還應進一步增強政策的時效性。這也是今年接連“提前”下達專項債額度的原因。所謂“提前”,是指在今年全國兩會召開前。以往,每年地方政府債務限額,都需要在當年3月由全國人大批準后,再將發債額度分解到各省份,而后在市場上發行專項債券。地方籌集到資金落實在項目上,基本上要到下半年。

  為提高政策時效性,2018年12月召開的十三屆全國人大常委會第七次會議決定,授權國務院在2019年以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額。預算報告和草案經全國人大批準后,地方政府新增債務實際規模按照批準的預算執行。那么,接下來再次“提前”下達專項債的額度會有多少?2019年全國新增地方政府債務限額為3.08萬億元,照此測算,2020年全國兩會前可下達的當年地方債限額為1.85萬億元。目前,財政部已提前下達2020年新增地方政府一般債務和專項債限額合計18480億元,可提前下達額度接近使用完畢。不過受訪專家表示,鑒于今年全國兩會延遲召開,加上受疫情沖擊穩投資任務更為緊迫,可突破有關限額要求,再次提前下達1萬億元左右專項債限額。專業機構預測2020年全年專項債規模為3.35萬億元—3.5萬億元,甚至超出這一規模。

  重績效、防風險,不能“蘿卜快了不洗泥”

  擴大專項債發債規模,加快發行進度,對我國政府債務總體風險情況影響幾何?

  許宏才表示,我國政府債務規模近年來有一些增加,但是增幅和債務風險水平總體可控。“截至2019年底,我國政府債務的負債率(債務余額/GDP)為38.5%,低于歐盟國家60%的警戒線,也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。”

  不過,加快專項債發行進度的同時,必須繃緊“防風險”這根弦。

  此前,財政部已明確“誰舉債誰負責”“資金跟項目走”等原則,強調項目要聚焦補短板、強弱項的基礎設施項目,優選經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目,決不能一哄而上,“蘿卜快了不洗泥”。

  提高專項債資金使用效益,相關制度仍需完善。

  ——繼續完善地方政府專項債券分配方式。中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕認為,對基礎相對薄弱的地區,要通過調整專項債券結構如增加公路債券等方式給予必要支持。同時遏制一些地區“等靠要”做法,支持力度可實行“累退制”或根據績效進行相應增減調整。

  ——堅決杜絕資金閑置。去年年中各地出爐的審計報告顯示,部分地區由于項目規劃不合理、儲備不足、進展緩慢等原因,出現地方債資金閑置問題,有些甚至閑置一年以上。

  ——提高專項債市場流動性。中國財政科學研究院研究報告顯示,截至2019年11月末,地方政府債券余額占債券市場比重為22.34%,但在二級市場成交額占比僅為4.96%。專業人士指出,未來應通過多種措施激活專項債市場流動性,以此促進政府規范舉債行為、防范地方債務風險,提高舉債資金使用效能。(記者 曲哲涵)

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